2015.02.25 21:11

สุรางคณา วายุภาพ ผอ.สพธอ.และสนช. หัวหน้าทีมร่างชุดกฎหมาย “เศรษฐกิจดิจิทัล” เผย ต้องรับร่างกฎหมายมาแก้ไขเกือบร้อยละ 70 ร่างใหม่จะปรับขนาดคณะกรรมการดิจิทัลฯ ให้เล็กลง เพิ่มสัดส่วนภาคประชาสังคม ตัดกสท.โทรคมนาคมและทีโอทีออก และจะใส่การประมูลกลับเข้ามาในร่างพ.ร.บ.กสทช. ด้านประธานทีดีอาร์ไอวิพากษ์ กระบวนการร่างไม่มีการประเมินผลกระทบและสำรวจทางเลือกอื่น ชี้แค่ตัดกสท.และทีโอทีออกเรื่องก็ยังไม่จบ เพราะยังให้อำนาจคณะกรรมการดิจิทัลฯ ลงมากำกับแผนแม่บทกสทช. ระบุกองทุนพัฒนาดิจิทัลฯ ไม่มีกลไกตรวจสอบการใช้เงิน เป็นความถอยหลังของระบบธรรมาภิบาลรัฐ

เมื่อวันที่ 25 กุมภาพันธ์ 2558 ณ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มีการเสวนาเรื่อง “Digital Economy, เปลี่ยนผ่านหรือเปลี่ยนกลับ? ตลาดแข่งขันเสรีหรือรัฐวิสาหกิจ?” มีผู้ร่วมเสวนาได้แก่ สุรางคณา วายุภาพ ผู้อำนวยการสำนักงานพัฒนาธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ (สพธอ.) และสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ รศ.สุธรรม อยู่ในธรรม คณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย และสมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) โดยมี พัฒนาพร โกวพัฒนกิจ รองผู้อำนวยการศูนย์วิจัยกฎหมายและการพัฒนา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เป็นผู้ดำเนินการเสวนา

ปัญหาจะน้อยกว่านี้ ถ้าทำ RIA ประเมินผลกระทบเสียก่อน

สมเกียรติกล่าวว่า กระบวนการออกกฎหมายที่ดี ควรมีการประเมินผลกระทบในการออกกฎหมายหรือที่เรียกว่า RIA (Regulatory Impact Assessment) เสียก่อน ซึ่งอันดับแรกของการทำ RIA คือการกำหนดวัตถุประสงค์ ว่าต้องการให้กฎหมายออกมาตอบสนองอะไร เมื่อได้วัตถุประสงค์แล้ว ต้องมาพิจารณาว่ามีทางเลือกอะไรบ้างในการไปสู่วัตถุประสงค์นั้น ต่อจากนั้นจึงประเมินว่าแต่ละวิธีมีต้นทุนและประโยชน์อย่างไร เพื่อที่จะดูว่าในที่สุดแล้วการดำเนินการดังกล่าวจะไปเพิ่มหรือลดสวัสดิภาพของสังคม ซึ่งการประเมินต้นทุนและผลประโยชน์จะต้องดูผลกระทบต่อผู้มีส่วนได้เสียด้วย และต้องเปิดให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้เสียเหล่านั้น

ซึ่งหากกระบวนการร่างกฎหมายชุดเศรษฐกิจดิจิทัลมีการทำการประเมินผลกระทบดังกล่าว ปัญหาต่างๆ ที่กำลังเป็นประเด็นกันอยู่ในขณะนี้จะลดน้อยลงมาก

สมเกียรติกล่าวต่อว่า เมื่อพิจารณาตามหลัก RIA จะพบว่า ปัญหาของร่างกฎหมายชุดนี้คือ ไม่บอกว่ามีทางเลือกอะไรบ้าง และยังไม่พิจารณาผลกระทบต่อผู้มีส่วนได้เสีย ซึ่งก็คือ ผู้ประกอบการเอกชน ผู้ประกอบการรัฐ และประชาชนซึ่งอาจอยู่ในฐานะผู้เสียภาษี ผู้บริโภค หรือพลเมืองด้วย

เศรษฐกิจดิจิทัลไทยให้ความสำคัญกับกลไกรัฐมากกว่ากลไกตลาด

สมเกียรติกล่าวด้วยว่า ร่างกฎหมายชุดนี้ให้ความสำคัญกับกลไกตลาดน้อยมาก แต่เน้นความสำคัญกับกลไกของรัฐ ซึ่งขัดแย้งกับพัฒนาการในธุรกิจคมนาคม ที่มีสายการพัฒนาจากกลไกรัฐไปสู่กลไกตลาดอย่างชัดเจน

ตัวอย่างหนึ่งที่แสดงให้เห็นการให้ความสำคัญของกลไกรัฐในร่างกฎหมายชุดนี้คือ ร่างพ.ร.บ.กสทช.ที่พูดเรื่องการจัดสรรคลื่นตอนหนึ่งว่า ต้องจัดสรรให้เพียงพอกับการจัดทำ “บริการสาธารณะของรัฐ” วลีนี้ในร่างกฎหมายแสดงให้เห็นว่า รัฐยังมีแนวคิดว่าบริการสาธารณะจะต้องทำโดยรัฐหรือรัฐวิสาหกิจเท่านั้น ซึ่งในความเป็นจริงไม่จำเป็นต้องเป็นเช่นนั้น และการคิดเช่นนี้ไม่ใช่การเดินหน้าแต่เป็นการก้าวถอยหลัง

แนวคิดของการจะเลือกใช้กลไกรัฐหรือกลไกตลาด

สมเกียรติกล่าวถึงแนวคิดที่ต้องให้รัฐเข้ามาบริหารจัดการว่า ที่ต้องให้รัฐเข้ามาจัดการทรัพยากรเพราะว่าตลาดเองมีความล้มเหลว (market failure) เนื่องจากในหลายๆ กรณีตลาดไม่สามารถทำงานได้ด้วยตัวเองแล้วก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อสาธารณะ เช่น ในกรณีที่มีผลกระทบภายนอกหรือมีการผูกขาด

อย่างไรก็ดี รัฐก็มีความล้มเหลวของรัฐเช่นกัน เช่น การออกนโยบายที่สร้างผลกระทบในทางลบต่อประชาชน

รัฐยังมีความล้มเหลวอีกจำนวนมากที่ตลาดไม่มี อาทิ ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชัน ปัญหาความล้มเหลวในเรื่องประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจ เนื่องจากรัฐวิสาหกิจไม่มีเจ้าของที่แท้จริง จึงไม่มีใครสนใจว่ารัฐวิสาหกิจ เช่น ทีโอทีหรือกสท.จะทำงานแล้วมีกำไรหรือไม่

ในเมื่อทั้งรัฐและเอกชนมีความล้มเหลวด้วยกันทั้งคู่ ในการเดินหน้าสู่เศรษฐกิจดิจิทัล จึงต้องมีการชั่งน้ำหนักว่า ความล้มเหลวของฝ่ายใดมีสูงกว่ากัน ซึ่งในช่วงหลังของธุรกิจโทรคมนาคม เราจะเห็นว่าความล้มเหลวของกลไกรัฐหนักข้อขึ้นเรื่อยๆ และร่างกฎหมายชุดนี้จะเปิดช่องให้กับความล้มเหลวของรัฐมากขึ้นอีก อาทิ จะเปิดช่องให้มีการทุจริตคอร์รัปชันในการจัดสรรคลื่นความถี่ด้วยวิธีการคัดเลือก เป็นต้น

ต้องแยกผู้ออกแบบนโยบาย ผู้กำกับดูแล และผู้ประกอบการออกจากกัน

สมเกียรติกล่าวว่า ตามมาตรฐานสากลแล้วจะต้องมีการแยกผู้ออกแบบนโยบาย ผู้กำกับดูแล และผู้ประกอบการออกจากกัน เพื่อไม่ให้บทบาทของแต่ละฝ่ายขัดแย้งกัน

โดยก่อนหน้านี้ ประเทศไทยนำทั้งสามฝ่ายนี้มาปะปนกัน เช่นในอดีตที่ทีโอทีเป็นทั้งผู้ออกนโยบาย กำกับดูแล และผู้ให้บริการเอง กสทช.จึงมีขึ้นเพื่อพยายามแยกทั้งสามฝ่ายนี้ออกจากกัน

ทว่าร่างกฎหมายชุดเศรษฐกิจดิจิทัล จะทำให้สามฝ่ายกลับมาปะปนกันอีกครั้ง โดยการเอาทีโอทีและ กสท.ที่เป็นผู้ประกอบการ เข้าไปนั่งอยู่ในคณะกรรมการที่เป็นผู้ออกนโยบาย จะนำไปสู่การเกิดผลประโยชน์ทับซ้อน

นอกจากนี้ การที่ร่างกฎหมายกำหนดให้คณะกรรมการดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมเป็นผู้เห็นชอบอนุมัตินโยบายและลงไปจนถึงแผนแม่บทได้นั้น ตนเป็นห่วงว่าจะทำให้คณะกรรมการดิจิทัลฯ สามารถเข้ามา “ล้วงลูก” การทำงานของกสทช. ซึ่งจะไปกระทบต่อความเป็นอิสระของกสทช.

สมเกียรติกล่าวว่า และหากร่างกฎหมายใหม่ที่จะออกมาจะมีการตัดทีโอที และกสท. ออกไปจากคณะกรรมการดิจิทัลฯ แล้วก็ตาม ปัญหาก็ยังไม่จบ เพราะยังติดในข้อที่อนุญาตให้คณะกรรมการดิจิทัลฯ เข้ามายุ่งเกี่ยวกับการจัดทำแผนแม่บทของกสทช.อยู่ดี

ดึงเงินจากกองทุนกทปส. ไปไว้ในกองทุนพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม

สมเกียรติกล่าวด้วยว่า จากที่ผู้ร่างกฎหมายได้ให้เหตุผลเรื่องการดึงเงินกองทุนกทปส.มาจากกสทช. เพื่อไปยังกองทุนพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมว่า เป็นเพราะกสทช.บริหารกองทุนดังกล่าวแล้วมีปัญหานั้น ตนมองว่าร่างกฎหมายที่ออกมาไม่มีข้อไหนที่จะแก้ไขปัญหานี้ และการโอนเงินของกองทุนดังกล่าวไปยังกองทุนใหม่ไม่ได้ช่วยแก้ปัญหาแต่อย่างใด ทั้งยังจะทำให้มีปัญหาเพิ่มขึ้นด้วยซ้ำ เนื่องจากกองทุนพัฒนาดิจิทัลฯ ที่จะมีขึ้นมีกลไกการตรวจสอบที่แย่กว่ากองทุนของกสทช.

“เงินที่ท่านจะโยกไปสู่อีกกองทุนหนึ่ง (กองทุนพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม) ก็ยิ่งมีกลไกในการตรวจสอบแย่กว่ากสทช.ด้วยซ้ำ กสทช.อย่างน้อยต้องมีการการทำรายงานประจำปี ต้องมีการเปิดเผยต่อสาธารณะ แต่กองทุนพัฒนาดิจิทัลฯ ที่จะจัดตั้งขึ้นไม่ได้มีกลไกใดๆ เลยทั้งสิ้น

“ท่านอ้างความล้มเหลวของกสทช. แต่สิ่งที่ท่านทำรับประกันได้เลยว่าจะล้มเหลวยิ่งกว่ากสทช.อีก ทางออกก็มีตรงไปตรงมา เงินมันจะไปอยู่ตรงไหนก็ได้ แต่กระบวนการใช้เงินต้องมีวินัย ต้องมีความโปร่งใส มีการศึกษา มีการทำ RIA มีการทำหลักเกณฑ์ต่างๆ ที่ครบถ้วนถูกต้อง”

สมเกียรติกล่าวว่า นี่เป็นการถอยหลังในระบบธรรมาภิบาลของรัฐในเรื่องการดูแลและจัดสรรเงินอุดหนุนในกิจการสาขาโทรคมนาคม

ย้ายคนเดิมสู่หน่วยงานใหม่ ได้ประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น?

สมเกียรติกล่าวเพิ่มเติมด้วยว่า ในส่วนบทเฉพาะกาลของร่างกฎหมายบางฉบับ ที่ให้พนักงานหรือลูกจ้างหน่วยงานเดิมย้ายไปยังหน่วยงานใหม่ได้ โดยที่รัฐไม่ได้คัดเลือกหรือตรวจสอบแต่อย่างใดนั้น ตนเห็นว่าจะส่งผลให้ได้คนทำงานเป็นคนเดิมที่ได้เงินเดือนเพิ่มขึ้น ซึ่งไม่ได้ทำให้ประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น และประชาชนจะไม่ได้ประโยชน์อะไร ทั้งที่จริงแล้ว ควรมีการเสนอให้เปิดรับผู้สมัครเข้ารับการคัดเลือกจากภายนอก และสำนักงานที่ตั้งขึ้นใหม่ควรสามารถคัดเลือกผู้ที่จะเข้ามาทำงาน รวมทั้งเมื่อได้ผู้ทำงานแล้วจะต้องมีกลไกการประเมินผลงาน และสามารถให้ออกจากงานได้ด้วย

ส่วนยุทธศาสตร์ของการเดินหน้าไปสู่เศรษฐกิจดิจิทัลนั้น รัฐบาลยังไม่ได้กำหนดยุทธศาสตร์ไว้เลยว่าจะทำอะไรบ้าง แต่ในร่างกฎหมายกลับกำหนดโครงสร้างหน่วยออกมาก่อน ซึ่งต่อไปในอนาคตเมื่อยุทธศาสตร์เปลี่ยน โครงสร้างหน่วยงานเหล่านั้นก็จำเป็นที่จะต้องปรับเปลี่ยนตามไปด้วย แต่การเขียนโครงสร้างหน่วยงานไว้ตายตัวเช่นนี้จะทำให้การปรับเปลี่ยนดังกล่าวเป็นไปได้อย่างลำบาก

สมเกียรติได้ทิ้งท้ายไว้ด้วยว่า จากที่กล่าวมาทั้งหมด ตนเห็นว่าการออกร่างกฎหมายเศรษฐกิจดิจิทัลชุดนี้ ไม่ใช่การเปลี่ยนผ่านไปสู่สิ่งที่ดีขึ้น แต่เป็นการ “ถอยหลังเข้าคลอง แบบมองไม่เห็นฝั่ง”

สพธอ.เผย เนื้อหาในร่างกฎหมายต้องแก้ไขเกือบร้อยละ 70

ทางด้านสุรางคณาเปิดเผยความคืบหน้าชุดร่างกฎหมายเศรษฐกิจดิจิทัลว่า ในขณะนี้ ร่างกฎหมายดังกล่าวมีส่วนที่จะต้องนำมาปรับปรุงแก้ไขเกือบร้อยละ 70 โดยจะนำทีโอทีและกสท.โทรคมนาคมออกจากคณะกรรมการดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ คณะกรรมการดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติจะมีขนาดเล็กลงและมีตัวแทนจากภาคประชาสังคมเข้าไปมากขึ้น รวมทั้งจะนำเอาการประมูลใส่กลับเข้าในร่างพ.ร.บ.กสทช.ด้วย

โดยในสัปดาห์หน้าจะมีการเชิญผู้มีส่วนได้เสียหลัก อาทิ ตัวแทนสมาคมที่เกี่ยวข้อง ตัวแทนจากสภาอุตสาหกรรม สภาหอการค้า ตัวแทนจากภาคประชาชน สื่อ และผู้รู้ทั้งหลาย เข้าไปวิพากษ์และให้ความเห็นร่างกฎหมายเศรษฐกิจดิจิทัลบางฉบับที่มีการปรับแก้แล้ว โดยจะเป็นการประชุมแบบวงปิดเฉพาะผู้ได้รับเชิญ และจะมีการเปิดรับฟังความเห็นวงเปิดกับผู้สนใจทั่วไปต่อไป

ลิงก์ที่เกี่ยวข้อง

• สมเกียรติ TDRI แจงทำไมเศรษฐกิจดิจิทัลไม่เปลี่ยนผ่าน แต่เปลี่ยนกลับและถอยหลังลงคลอง
• เสนอทำ RIA-ประเมินกฎหมายเพื่อพัฒนาประเทศ – สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย
• สรุปการสัมมนาทางวิชาการ “การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย (RIA)” – จัดโดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ร่วมกับสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย
• คู่มือประเมินผลกระทบในการตรากฎหมายของประเทศญี่ปุ่น (Japanese Regulatory Impact Assessment Handbook)