(รายงานนี้เป็นสรุปเนื้อหา – บันทึกฉบับเต็มจะเผยแพร่ต่อจากนี้ในเว็บไซต์ thainetizen.org)

สรุปเนื้อหาจากเสวนา “การมีส่วนร่วมในการจัดทำนโยบายอินเทอร์เน็ต : กระบวนการระดับภูมิภาคและระดับสากล” ในการประชุมว่าด้วยเทคโนโลยีและสิทธิพลเมืองประจำปี 2555: “อินเทอร์เน็ตกับการจัดทำนโยบายสาธารณะ” วันอังคารที่ 31 กรกฎาคม 2555 อาคารศูนย์การเรียนรู้ สำนักงานไทยพีบีเอส ถนนวิภาวดีรังสิต

ผู้ร่วมเสวนา พิรงรอง รามสูตร รณะนันท์ (ผู้อำนวยการศูนย์ศึกษานโยบายสื่อ คณะนิเทศศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย), ประวิทย์ สี่สถาพรวงศา (คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ – กสทช.), กาญจนา กาญจนสุต (มูลนิธิศูนย์สารสนเทศเครือข่ายไทย – THNIC) ดำเนินเสวนาโดย อาทิตย์ สุริยะวงศ์กุล (เครือข่ายพลเมืองเน็ต)

เสวนาเริ่มด้วยการฉายวีดิโอสัมภาษณ์ กายาทรี เวนกิทสวารัน ผู้อำนวยการบริหารสมาพันธ์สื่อมวลชนแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (Southeast Asian Press Alliance – SEAPA) ซึ่งมีประเด็นใหญ่ดังนี้

• คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติมีมติรับรองว่าการเข้าถึงอินเทอร์เน็ตถือเป็นสิทธิมนุษยชน เพราะการเข้าถึงอินเทอร์เน็ตเป็นช่องทางหนึ่งในการเข้าถึงสิทธิขั้นพื้นฐานต่างๆ
• เวทีอินเทอร์เน็ตภิบาลหรือไอจีเอฟ (Internet Governance Forum – IGF) โดยสหประชาชาตินั้นเป็นกระบวนการที่เปิดให้ภาคประชาสังคมมีส่วนร่วมได้เต็มที่ ปัญหาคือมันไม่มีอำนาจบังคับให้รัฐบาลต่างๆ ทำตาม ในขณะที่เวทีของสหภาพโทรคมนาคมระหว่างประเทศหรือไอทียู (International Telecommunication Union – ITU) ซึ่งกำลังจะมีข้อเสนอให้มาดูแลอินเทอร์เน็ตด้วย นั้นสามารถมีมติบังคับรัฐสมาชิก แต่ปัญหาคือมีแต่รัฐบาลเท่านั้นที่เข้าร่วมได้ กระบวนการไม่เปิดกว้าง อีกทั้งยังเต็มไปด้วยศัพท์เทคนิค
• ทุกภาคส่วน ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน ควรเรียนรู้การทำงานของโครงสร้างพื้นฐานอินเทอร์เน็ตในระดับเทคนิค เพื่อให้สามารถสื่อสารและปกป้องสิทธิเสรีภาพของตัวเองได้

จากนั้นเป็นการนำเสนอและอภิปรายร่วมกันในเรื่องการดูแลจัดการอินเทอร์เน็ต ทั้งระดับเทคนิคของโครงสร้างพื้นฐาน ไปจนถึงการจัดสรรทรัพยากร และการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของพลเมือง ซึ่งมีเนื้อหาโดยสรุปดังนี้

การอภิบาลอินเทอร์เน็ตกับการมีส่วนร่วมจากผู้มีส่วนได้เสียทางนโยบาย

พิรงรอง รามสูตร รณะนันท์ เริ่มต้นการนำเสนอด้วยการอธิบายว่า การกำกับดูแลนั้นไม่ได้มีเพียงเฉพาะการออกกฎหมายหรือระเบียบข้อบังคับ โดยมองว่า “นโยบาย” คือ

• แผนหรือการวางแผนในการกระทำการใดๆ เพื่อนำพาการตัดสินใจหรือเพื่อบรรลุถึงเป้าหมายที่ต้องการ
• สามารถใช้ได้ทั้งกับภาครัฐ ภาคเอกชน ภาคประชาสังคม ทั้งระดับ องค์กร กลุ่ม และ ระดับบุคคล
• แตกต่างจากกฎหมายที่มีบทบังคับใช้ชัดเจน
• แต่กฎหมายบางข้ออาจเป็นส่วนหนึ่งของการนำนโยบายมาปฏิบัติ

จากนั้นจึงพูดถึงการเปลี่ยนแปลงเชิงกระบวนทัศน์ของการจัดทำนโยบายสาธารณะ และความเปลี่ยนแปลงในความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างรัฐกับพลเมือง จาก “การปกครอง” ไปสู่ “การอภิบาล”

การอภิบาลในฐานะกระบวนการทางนโยบาย

ข้อแตกต่างระหว่างการปกครองและการอภิบาล

• “การปกครอง” หมายถึงกระบวนการหรือกิจกรรมที่เกี่ยวพันกับกลุ่มผู้มีส่วนร่วมในขอบเขตที่จำกัด ส่วนใหญ่จะหมายรวมเพียง ข้าราชการ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ นักการเมืองที่ได้รับการเลือกตั้ง และผู้ที่เป็นตัวแทนของกลุ่มผลประโยชน์ที่มีอิทธิพล เป็นการเชื่อมโยงจากบนลงล่าง เป็นลำดับขั้น และเป็นตัวแทนของพลเมืองผ่านการเลือกตั้งและจำเป็นต้องมีกฏหรือการบังคับเพื่อสร้างการยอมรับและปฏิบัติตามการตัดสินใจหนึ่งๆ
• “การอภิบาล” หมายถึง กระบวนการทางนโยบายสาธารณะที่ตัดข้ามการจัดการโดยภาครัฐ โดยมองว่ามีตัวเล่นหรือผู้มีส่วนร่วมอื่น มีกฏหรือแนวทางอื่นๆ นอกเหนือจากภาครัฐหรือตัวแทนของรัฐชาติที่มีส่วนร่วมในการตัดสินใจ เป็นรูปแบบความสัมพันธ์แบบหลายชั้นแต่เป็นแนวระนาบและมีการเชื่อมโยงเป็นเครือข่าย ความหมายที่กว้างที่สุดทางอินเทอร์เน็ต คือการสร้างสภาพแวดล้อมให้มีการตัดสินใจร่วมกัน การยอมรับและสนับสนุนการตัดสินใจใดๆ สืบเนื่องจากการมีส่วนร่วมของตัวเล่นต่างๆในเวทีนโยบายที่เปิดกว้างที่มีมาก่อนหน้า
• “การปกครอง” สู่ “การอภิบาล” เป็นการปรับเปลี่ยนกระบวนทรรศน์ หมายถึง มีตัวแทนจากสาขาอื่นๆ นอกเหนือจากภาครัฐ เข้ามามีส่วนร่วมในการสร้างนโยบายสาธารณะ เช่น ภาคประชาสังคมหรือเอ็นจีโอ

“อุปสรรค” สำคัญในการกำกับดูแลอินเทอร์เน็ต

• การส่งข้อมูลระหว่างเครือข่ายอินเทอร์เน็ตหลายแห่งที่เป็นอิสระจากกัน
• ลักษณะอันข้ามชาติ (cross-national)
• ลักษณะอันข้ามอาณาเขตตามกฎหมาย (trans-jurisdictional)
• การมีพลวัตสูง (dynamic and robust)

องค์กรด้านการอภิบาลระบบอินเทอร์เน็ตต่างๆ ในโลก

กาญจนา กาญจนสุต จากมูลนิธิศูนย์สารสนเทศเครือข่ายไทยหรือมูลนิธิทีเอชนิค ซึ่งเป็นหน่วยงานที่ดูแลระบบชื่อโดเมนของประเทศไทย ได้อธิบายคร่าวๆ ถึงหน้าที่ของแต่ละหน่วยงานระดับนานาชาติที่เกี่ยวข้องสัมพันธ์กันกับการดูแลจัดการอินเทอร์เน็ต ทั้งในแง่เทคนิคโครงสร้างพื้นฐาน การจัดการทรัพยากร การกำหนดมาตรฐานการสื่อสาร และการพัฒนาเพื่อเพิ่มการเข้าถึงอินเทอร์เน็ต ซึ่งหน่วยงานจำนวนมากในยุคเริ่มแรกเป็นการรวมตัวกันของชุมชนนักเทคนิคและนักวิชาการ เป็นการทำงานร่วมกันโดยไม่ต้องมีกฎหมาย

• ISOC (The Internet Society) เป็นเหมือนตัวกลางประสานและให้การสนับสนุนระบบการพัฒนาอินเทอร์เน็ตและการพัฒนาอินเทอร์เน็ตในประเทศกำลังพัฒนา มีสำนักสาขาในประเทศไทยด้วย
• W3C (World Wide Web Consortium) ก่อตั้งขึ้นใน ค.ศ. 1994 โดย เซอร์ ทิม เบอร์เนอรส์ ลี (Tim Berners Lee) ซึ่งเป็นผู้ที่สร้างเวิลด์ไวด์เว็บ (World Wide Web) กิจกรรมหลักคือการพัฒนาโปรโตคอลและแนวทางสำหรับส่งเสริมเทคโนโลยีไฮเปอร์เท็กซ์อันเป็นพื้นฐานของเวิลด์ไวด์เว็บ และเป็นองค์กรที่ดูแลเรื่องมาตรฐานในด้านการสร้างเว็บไซต์บนอินเทอร์เน็ต
• IETF (Internet Engineering Task Force) หรือคณะทำงานเฉพาะกิจด้านวิศวกรรมอินเทอร์เน็ต เริ่มต้นจากการรวมตัวกันอย่างไม่เป็นทางการใน ค.ศ. 1986 ของกลุ่มทำงานด้านเครือข่าย และมาตรฐานทางสถาปัตยกรรม ภายใต้โครงการ ARPANet ซึ่งเป็นต้นแบบของการพัฒนาอินเทอร์เน็ตในสหรัฐอเมริกา หน้าที่หลักคือการออกแบบมาตรฐานเทคโนโลยีและอุปกรณ์ตลอดจนการวางและเชื่อมโยงเครือข่ายของอินเทอร์เน็ต
• IANA (Internet Assigned Numbers Authority) มีหน้าที่ดูแลการจัดสรรเลขไอพี การกำหนดหมายเลขและสัญลักษณ์ต่างๆ ที่ใช้บนโปรโตคอลไอพี (เช่น รหัสภาษา) เดิมทำงานขับเคลื่อนโดยคนคนเดียวคือ Jon Postel ปัจจุบันเป็นแผนกหนึ่งใน ICANN
• ICANN (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers) เป็นองค์กรไม่แสวงหากำไรที่มีหน้าที่ในการจัดการบริหารระบบชื่อโดเมน หรือ DNS (Domain Name System) บริหารระบบอุปกรณ์แม่บทเพื่อบริการด้านทะเบียนและสืบค้นโดเมน และกำหนดมาตรฐานทางเทคนิคโดยมีการทำข้อตกลงร่วมกับกระทรวงพาณิชย์ของรัฐบาลสหรัฐอเมริกา ดูแลเรื่องการจดทะเบียนชื่อโดเมนต่อจาก IANA และปัจจุบันขยายรูปแบบการจดชื่อโดเมนให้มีหลายภาษามากขึ้น
• WSIS (World Summit on the Information Society) เกิดขึ้นจากจากกระแสวิพากษ์วิจารณ์เรื่องการแทรกแซงการใช้อำนาจของ ICANN โดยสหรัฐอเมริกา ประกอบกับปัญหาใหม่ๆ ที่เกิดขึ้นสืบเนื่องจากอินเทอร์เน็ต ทำให้แนวคิดในการจัดระเบียบอินเทอร์เน็ตและสร้างความร่วมมือในการแก้ไขปัญหาบนที่เกิดขึ้นบนอินเทอร์เน็ต กลายเป็นประเด็นที่ได้รับความสนใจในระดับโลก จนเมื่อพ.ศ.2545 ที่ประชุมสมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติ (United Nations General Assembly) ได้ลงนามรับรองเพื่อเสนอให้มีการจัดประชุมระดับโลกเกี่ยวกับเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร ก่อนจะนำมาสู่การเกิดขึ้นของการประชุมสุดยอดว่าด้วยสังคมสารสนเทศ (World Summit on the Information Society หรือ WSIS) ซึ่งจัดโดยองค์การสหประชาชาติมีวัตถุประสงค์ที่จะสร้างวิสัยทัศน์และความเข้าใจเกี่ยวกับสังคมสารสนเทศระดับโลก
  • ข้อสรุปที่ได้จากการประชุมครั้งแรก คือ การมุ่งหวังที่จะประยุกต์ใช้ปฏิญญาแห่งหลักการ (Declaration of Principles) เพื่อเป็นหนทางไปสู่ความสำเร็จในการทำให้ทุกคนสามารถเข้าถึงสังคมสารสนเทศได้อย่างทั่วถึงโดยอยู่บนพื้นฐานของการแบ่งปันความรู้
  • มีการดำเนินแผนปฏิบัติการ (Action Plan) เพื่อช่วยสร้างให้เกิดการเจริญเติบโตของสังคมสารสนเทศอย่างมีประสิทธิภาพ รวมถึงลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงข้อมูลสารสนเทศ (Digital Divide) โดยมีแผนที่จะขยายการเข้าถึงอินเทอร์เน็ตไปยังประเทศกำลังพัฒนา และมีเป้าหมายที่จะทำให้ประชากรโลกร้อยละ 50 สามารถออนไลน์ได้ภายในปี พ.ศ. 2558
• WGIG (Working Group on Internet Governance) คือคณะทำงานเรื่องการอภิบาลกิจการอินเทอร์เน็ต ที่ WSIS จัดตั้งขึ้นมาเพื่อดำเนินการสำรวจ ศึกษา และเสนอแนวทางการปฏิบัติงานเกี่ยวกับการอภิบาลอินเทอร์เน็ตในปี พ.ศ. 2548 ประกอบด้วยสมาชิกกว่า 40 องค์กรทั้งจากรัฐบาล ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม ทำหน้าที่ในการกำหนดนิยามของการอภิบาลอินเทอร์เน็ต จัดทำประเด็นเชิงนโยบายสาธารณะที่เกี่ยวข้อง และพัฒนาความเข้าใจร่วมกันเกี่ยวกับบทบาทและความรับผิดชอบของรัฐบาล องค์กรระหว่างประเทศ เวทีแลกเปลี่ยนความคิดเห็นต่างๆ รวมถึงภาคเอกชน และภาคประชาสังคมทั้งในประเทศกำลังพัฒนาและประเทศที่พัฒนาแล้ว ในการอภิบาลกิจการอินเทอร์เน็ต
• IGF (Internet Governance Forum) คือการประชุมร่วมเรื่องการอภิบาลอินเทอร์เน็ต เพื่อเป็นเวทีแลกเปลี่ยนความคิดเห็นเกี่ยวกับประเด็นการอภิบาลอินเทอร์เน็ต ที่จัดตั้งขึ้นโดย WGIG วาระการประชุมการอภิบาลอินเทอร์เน็ตครั้งแรก ณ กรุงเอเธนส์ ประเทศกรีซ ครอบคลุมประเด็นสี่ด้านหลักคือ การเข้าถึงเครือข่าย (access), ความปลอดภัยของเครือข่าย (security), การเปิดกว้างของเครือข่าย (openness), ความหลากหลาย (diversity) ต่อมาในพ.ศ. 2550 ที่การประชุมไอจีเอฟครั้งที่สองที่นครรีโอเดอเจเนโร ประเทศบราซิล ได้เพิ่มเรื่องการบริหารจัดการทรัพยากรอินเทอร์เน็ตซึ่งมีอยู่จำกัด (managing critical internet resources) เข้าไปด้วยอีกประเด็นหนึ่ง

ความคิดเห็นโดยสรุปจากผู้ร่วมอภิปราย

• ปัจจุบันมีความพยายามที่จะสร้างระบบอภิบาลในระดับภูมิภาคให้มากขึ้น ตัวอย่างเช่นการประชุม Asia-Pacific Regional Internet Governance Forum (APrIGF) ซึ่งเป็นการประชุมการอภิบาลอินเทอร์เน็ตระดับภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกที่จัดขึ้นเป็นครั้งที่สามแล้ว
• เวทีของนักวิชาการทางอินเทอร์เน็ตมีอยู่สองประเภทคือ พวกที่ต้องการสร้างผลงานทางวิชาการ เพื่อความเป็นเลิศทางเทคโนโลยี กลุ่มนี้จะไม่อยากยุ่งกับการเมืองนัก กับอีกกลุ่ม ที่ต้องการผลักดันความคิดของตนเองให้เป็นที่ยอมรับในเชิงสร้างนโยบาย
• เอกลักษณ์สำคัญที่สุดของอินเทอร์เน็ตคือ “Governance without Governments” (การอภิบาลโดยไม่มีรัฐบาล) คือการพยายามไม่ให้ภาคกฎหมายเข้ามาเกี่ยวข้อง ในยุคก่อนเมื่อเกิดระบบการสื่อสารต่างๆ คือ โทรเลข โทรศัพท์ วิทยุ รัฐบาลจะพยายามเข้ามามีส่วนในการจัดสรรทรัพยากร สำหรับยุคอินเทอร์เน็ต รัฐแทบไม่เข้ามาเกี่ยวในช่วงแรก มีการจัดตั้งองค์กรต่างๆ ขึ้นมาดูแลการทำงานของระบบอินเทอร์เน็ตกันเอง ทำให้การพัฒนาเป็นไปอย่างรวดเร็ว
• กสทช. มีส่วนเกี่ยวข้องในระบบอินเทอร์เน็ตคือ ด้านการใช้งานของผู้ใช้ (ดูแลเรื่องระบบท่อและโครงข่าย) ลักษณะพิเศษของระบบอินเทอร์เน็ต คือเป็นการสื่อสารแบบชุมชนที่ไร้พรมแดน ซึ่งสามารถแบ่งออกเป็นประเด็นใหญ่ได้สี่ประเด็น คือ โครงข่าย เทคนิค เนื้อหา และเสรีภาพ
• รัฐบาลกำลังให้ความสนใจในประเด็นเรื่องความปลอดภัยในโลกไซเบอร์ (cyber security) รวมทั้งประเด็นเรื่องการเข้าถึงอินเทอร์เน็ตและความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงของคนแต่ละระดับในสังคม โดยเพิ่งชักชวนให้ตัวแทนจากกสทช.ร่วมแลกเปลี่ยนในประเด็นดังกล่าวในรัฐสภา
• ในแง่ของอินเทอร์เน็ตภิบาล อินเทอร์เน็ตของไทยมีการดูแลที่แยกส่วนกัน แต่ละองค์กรหรือหน่วยงานก็จะมุ่งสนใจแต่ประเด็นที่ตัวเองต้องรับผิดชอบเท่านั้น ไม่สามารถข้ามไปดูในส่วนอื่นได้ ทำให้เห็นมิติต่างๆ ไม่ตรงกัน จำเป็นต้องมาพิจารณาร่วมกันว่าอะไรเป็นหัวใจและจัดลำดับความสำคัญในการจัดการให้ชัดเจนขึ้นกว่านี้
• ควรมุ่งเน้นเรื่องการสร้างความตระหนักรู้ (awareness) ให้กับผู้ใช้มากกว่าการออกกฎหมายบังคับใช้ หรือหากออกกฎหมายก็ควรเข้าใจได้ง่ายไม่ซับซ้อนนัก นอกจากนั้นควรมุ่งไปในประเด็นว่า ผู้ใช้ทุกคนสามารถเข้าร่วมในระบบอินเทอร์เน็ตได้อย่างเสรีโดยไม่มีการแบ่งลำดับชั้น
• รัฐบาลของบารัค โอบามา เริ่มมีการแก้กฎหมายในประเด็นการเข้าถึงอินเทอร์เน็ตแล้ว แสดงให้เห็นว่าสหรัฐอเมริกาเริ่มให้ความสำคัญในเรื่องดังกล่าว
• ประเด็นความเป็นส่วนตัว (Privacy) ในระบบอิเล็กทรอนิกส์ ประเทศไทยเป็นเพียงไม่กี่ประเทศในโลกที่เข้าสู่ระบบเศรษฐกิจอิเล็กทรอนิกส์ แต่กลับไม่มีกฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลรองรับ แม้กระทรวงไอซีทีจะมีการยกร่างกฎหมายในประเด็นเหล่านั้น แต่ก็ยังไม่สำเร็จเพราะการแทรกแซงทางการเมือง
• ปัจจุบันมีประกาศคณะกรรมการธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ เรื่องแนวนโยบายและแนวปฏิบัติในการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลของหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 2553 (ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อ 1 พ.ย. 2553) เพื่อคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล แต่จะคุ้มครองเฉพาะข้อมูลที่หน่วยงานของรัฐจัดเก็บเท่านั้น
• ร่างกฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลมีการทำขึ้นมาหลายรุ่น แต่ไม่ประสบความสำเร็จในการออกกฎหมายเพื่อบังคับใช้จริง ยังติดอยู่ในขั้นตอนของการเสนอต่อภาครัฐ
• สังคมไทยยังตระหนักถึงการปกป้องข้อมูลส่วนบุคคลน้อยมาก
• ต้องทำให้ผู้ใช้อินเทอร์เน็ตตระหนักถึงสิทธิในการคุ้มครองด้านความเป็นส่วนตัวด้วยและกฎหมายจะต้องสามารถบังคับใช้ได้จริงรวมถึงภาคธุรกิจก็จะต้องมีส่วนในการปกป้องข้อมูลของลูกค้าตนเอง
• ประชาชนทั่วไปหรือผู้ที่สนใจประเด็นด้านกฎหมายอินเทอร์เน็ตน่าจะเข้าไปพูดคุยกับองค์กรต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง และมีส่วนขับเคลื่อนนโยบายด้านอินเทอร์เน็ตให้มากขึ้น
• ปัจจุบันกฎหมายอินเทอร์เน็ตยังเข้าใจยาก ประชาชนควรมีความรู้ในเรื่องกฎหมายอินเทอร์เน็ตให้มากกว่านี้
• องค์กรภาคประชาสังคมในประเทศ ควรเข้ามาเกี่ยวข้องกับเรื่องไอซีทีเพื่อการพัฒนาให้มากขึ้น ปัจจุบันองค์กรเหล่านั้นไม่เห็นความเกี่ยวข้องและเชื่อมโยงในประเด็นไอซีทีกับการพัฒนาสังคมเท่าไรนัก ทั้งที่เป็นประเด็นสำคัญกว่าการเข้าถึงอินเทอร์เน็ต เพราะปัจจุบันการเข้าถึงอินเทอร์เน็ตไม่ใช่เรื่องยาก
• ต้องมีการเชื่อมโยงเครือข่ายกับคนที่มีศักยภาพและผลักดันด้วยจุดมุ่งหมายร่วมกันระหว่างภาครัฐและภาคประชาชน และต้องมีการปรับทัศนะในการเข้าหาเจ้าหน้าที่รัฐเพื่อขจัดปัญหาและลดความขัดแย้งระหว่างกัน

เรื่องที่เกี่ยวข้อง: บันทึกเสวนา “นวัตกรรมนโยบายสาธารณะ : พลเมืองดิจิทัล พลวัตทางเทคโนโลยี”